复旦王慧君：基因测序为新生儿遗传病检测提供便利

同样，1959年的工作报告也仅报告制定法令的情况，包括通过《关于地方各级人民代表大会代表名额问题的决定》《农业税条例》《地方经济建设公债条例》等。

当然，基于中国国情和历史惯性，为了实现社会平稳转型，应当采取稳妥、慎重、渐进的做法。任何土地产权多元化的国家都有较高比例甚至更高比例的国有土地。

即城市私人宅基地虽然在历史上属于私人，但自从1956年以后的社会主义改造以及其后的文革运动等多次国有化运动，早已在政治事实和当时人们眼中不承认土地私有了，而只存在土地国有和集体所有。一、城市的土地属于国家所有是否国有化条款？ 有人将宪法第10条理解为国有化条款，并以此视角解读宪法第10条，通过实体和程序等方面质疑其正当性与合法性问题。再次，由于受传统意识形态影响，对土地产权多元化一直存在着偏见和误解。至于其中是否存在土地过分集中或过分分散、失地农民现象、耕地保护、是否影响到社会公共利益等问题？笔者以为，首先，以上可能出现的这些问题不是农民而应是政府考虑的问题和担负的责任，比如通过土地流转限购制度、土地用途管制制度、失地农民保障制度、征收制度、土地发展权征购制度、税收制度等制度设计纳入法治化轨道解决。因此，在我国目前，所谓的公共利益需要限制了土地征收范围问题并不凸显。

2014年颁布的《土地管理法实施条例》第2条则进一步规定：农村和城市郊区的集体土地可以通过依法没收、征收、征购转为国有土地。基于当下国情，在尚未触及土地所有制改革时，宪法第10条能够适应现有体制及其现实需要。[19]因而，有学者指出，所有制意义上的农村集体永远不能成为物权法的主体。

至于其中是否存在土地过分集中或过分分散、失地农民现象、耕地保护、是否影响到社会公共利益等问题？笔者以为，首先，以上可能出现的这些问题不是农民而应是政府考虑的问题和担负的责任，比如通过土地流转限购制度、土地用途管制制度、失地农民保障制度、征收制度、土地发展权征购制度、税收制度等制度设计纳入法治化轨道解决。可以先从某些沿海发达地区进行试点，然后再根据情况逐步改进、完善和推广。四、结语 关于宪法第10条城市的土地属于国家所有的规定，有学者仅仅理解为国有化运动，并不符合文义解释和历史事实。因此，土地民营化只是相对的，没有绝对意义上的土地所有权，只有绝对意义上的动产所有权。

而这问题的根本在于立足于土地规模化经营及其所有权社会化发展趋势的土地所有制改革与创新，但基于中国国情，需要采取稳妥慎重的改革路径选择。六是避免宪法条款城市的土地属于国家所有中的城市界定困境等。

对此，彭真针对1982年宪法修订讨论时就曾经明确说过，关于土地所有权，过去宪法和法律没有明确规定，但历来对城市土地是按照国有对待，农村土地是集体所有。即便自由市场化程度很高的美国，联邦及州政府所有的土地也占39%，私有土地占59%，印第安人保留地占2%。随着农村城镇化进程的加快，农民及其农村剩余劳动力的减少，如前所述的农民以其土地股权形成的农村土地股份合作制等组织形式所出现的规模化经营的农场等产业形态将逐步增多，从而更高效、集约化、规模化的利用土地。该制度创设的主要目的在于保护农业用地、保护生态环境、保护社会公共利益。

因为土地集体所有与国家所有都属于土地公有制，所谓的集体往往具有主体的模糊性，其更多是基层政权的延伸，无论官方还是民间一般都理解为政府对土地拥有最终决定权。如果说集体所有土地直接进入城市可以解决城中村、小产权房、城乡统筹发展等问题，那么同样属于公有制性质的集体所有土地与国有土地区别又在哪里？是否有必要区别制度设计？同时还意味着未进入城市的集体所有土地上的农民基于同样的土地性质需要解决的同样话题，如类似于小产权房话题的农村宅基地问题、城乡一体化问题等。[7] 参见许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，第680-682页。但如前所述，土地集体所有是特定历史时期的意识形态和稳定民心而采取模糊公有和私有的产物，即便如此，原苏联的集体农庄和中国的人民公社等依然激起了许多农民的抗争。

[14] 参见程雪阳：《论城市的土地属于国家所有的宪法解释》，《法制与社会发展》2014年第1期，第173页。[4] 参见温世扬：《集体经营性建设用地同等入市的法制革新》，《中国法学》2015年第4期，第72页。

而这问题的根本在于立足于土地规模化经营及其所有权社会化发展趋势的土地所有制改革与创新，这不是释宪问题，而是修宪问题，这才是解决我国宪法第10条的根本之策。[26] 参见程雪阳：《论城市的土地属于国家所有的宪法解释》，《法制与社会发展》2014年第1期，第170-171页。

其实，城市的土地属于国家所有是否国有化运动并非问题关键，我国自从1956年社会主义改造以来，土地公有制已经成为历史事实，再来讨论是否国有化并无多大意义。[9]因而，有学者认为，在1982年宪法颁布之前存在城市私人土地的现象，进而推断1982年宪法第10条的规定属于国有化运动。更不可把我国国家所有权所作的这种解释的名义上的所有权等同于英国、加拿大等某些西方国家所谓的女王或国王陛下的这种名义上的土地所有权，后者仅是基于历史传统的习惯说法，其实质就是私人所有权，或还涉及到政府法人所有权（即我国所谓的国家所有）。全国人大常委会法工委在解释这一条款时称：这里所讲的市区在实践中一般理解为城市的建成区。二是有助于解决城市化进程中城中村和小产权房等问题。除此以外，也就是该交给市场和社会的事，原则上尽可能让土地权益落实到个人，比如民用商品房用地、宅基地、土地承包经营权等。

并使农民实现有序职业转换，使农民逐渐成为一种职业，而非身份的象征。[21] 参见李昌庚：《中国征收制度的困境与出路》，《学习与实践》2014年第5期，第83页。

[17] 参见温世扬：《集体经营性建设用地同等入市的法制革新》，《中国法学》2015年第4期，第77页。同样，1986年《土地管理法》进一步明确规定了土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。

这在不同于英美法系国家的中国语境下行不通。进入 李昌庚 的专栏 进入专题： 城市土地 国有化 土地所有制改革 。

就我国农村土地状况总体而言，农民能否致富关键取决于工业化、第三产业、商业化、城镇化等因素。这实际上是土地法人所有权的重要实现形式之一，也是所有权社会化的重要表现形式，从而有别于传统意义上的公有制和私有制。农民土地股权可以分红，并有条件实现土地流转，确保农民土地权益。[28] 参见李昌庚：《国有财产法原理研究---国有资产法正本清源之一》（修订版），中国社会科学出版社2015年1月版，第40页。

另一方面通过相关配套法律法规解决集体土地转为国有土地的问题。但这并非是当时中国共产党及其政府的最终想法，而是建国初期为了政权稳定而采取的平稳过渡的权宜之计。

只不过当时没有运用法治思维去解决这些问题而已。[25]对此，又有学者质疑城市市区、城市建成区无论在时间上还是空间上都是不确定的法律概念，并以城中村等为例。

长期困扰我国的征收、集体土地流转、宅基地流转、宅基地邻里纠纷以及当前尝试和探索的农村集体土地所有权、承包权和经营权三权分置改革模式等问题便迎刃而解。当时的意识形态便是包括土地在内的公有制。

[11] 然而，有学者却认为，城市的土地属于国家所有只能是名义上的所有权，而不是包含使用权和管理权的实质所有权，这也是1982年宪法颁布后并未引起争议甚至社会抗议的重要原因。而一旦法律确认宅基地权益落实到个人并加以产权地界确权登记，法律的定分止争的功能必将凸显。[18] 参见傅鼎生：《入城集体土地之归属---城中村进程中不可回避的宪法问题》，《政治与法律》2010年第12期，第22页。[8] 正因为如此，也给其后的集体所有权概念留下了隐患。

（本文发表于《行政规制论丛》（2016年卷），法律出版社2017年8月版） 注释： * 本文对笔者早先曾经发表的论文《新路径视野下的农村集体土地所有权制度的反思与重构----兼评〈物权法〉第五章》诸多观点做了修正与补充。笔者以为，不宜将宪法第10条第1款城市的土地属于国家所有解释为城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有。

笔者以为，农村土地承包经营相比较以前的大集体能够解决吃饭问题就是一大进步。同样，所谓的撤县设区、县改市、撤村设居等所带来的土地性质变更，以及城市界定、城中村等诸多人为造成的伪命题也自然消解。

能否进一步带动农民致富，则要取决于不同区域土地等自然状况。三是这种争议并没有完全回应争议背后所涉及的城市化进程中城中村改造、征地拆迁等问题的实质。